建构性“规划”的误区

徐诺

中国正努力使东北成为新的经济增长极


　新华网北京１２月１９日电（记者　刘景洋　马扬　王军）４６岁的杨晓杰坐在自家的床上用品柜台前，时而有说有笑地打着电话谈生意，时而用朝鲜语、俄语、中文招呼着身旁的客人。从她的脸上，已经无法看出１２年前为生活发愁的苦楚。
　　“每次家庭聚会，提起那段日子，我的眼泪就会泛滥。”杨晓杰说。１９９７年，杨晓杰还是吉林省珲春矿务局城西煤矿自救设备科的一名管理员，丈夫王义海是一名采煤工人。两个人加在一起２００多元的月收入，除去儿子上幼儿园的费用和吃喝，所剩无几。
　　“最困难的时候，连大米都没有了，全家只剩下５块钱。记得那是冬天，我站在路边痛哭，真正感觉到无助，差点失去生活的勇气。”与杨晓杰同龄的王义海说。
　　东北地区是新中国的“工业摇篮”。“一五”时期规划的１５６个重大项目中有５６个落户于此，钢铁、汽车、机械制造、化工、电力等国家重点发展的重工业也集中布局在东北。
　　在１０多年前的中国，杨晓杰的经历并不算特殊。由于经济发展重心向东部沿海地区转移，东北老工业基地大批企业亏损倒闭，工人失业，相对温和的词汇“下岗”走进中国人的生活词典。
　　杨晓杰在珲春市算是最先主动下岗的人。她凭借母亲传授的裁剪缝纫手艺到市场上给人做衣服，很快就在珲春市购物中心的二楼开始有了自己的布料摊位。２００２年，王义海正式下岗，两人又代理了某品牌的床上用品，“彻底与吃了上顿没下顿的日子告别”。
　　２００３年底，中国决定实施东北振兴战略，国有企业改制也在逐步推进。很多下岗人员像杨晓杰一样，拿着国家的安置费开始了创业之路，用热情和努力让自己走出贫困，并成为市场经济中活跃的主体。
　　“我们是在对内改革中下岗，在对外开放中致富。”杨晓杰对她近些年的生活这样概括。自上个世纪９０年代对外开放以来，由于特殊的区位优势，珲春的生意人需要练就熟练的朝鲜语和俄语。在市场上，人们也经常能见到美元、卢布和人民币混用的场景。

徐诺

应淡化区域功能设置中的建构性
　近日，中国政府网全文发布了首个全国性国土空间开发规划《全国主体功能区规划》（下称《规划》）。《规划》以站在全局的高度来理解和指导中国各地区可持续发展和功能相互配合之道。《规划》最核心的主线是将国土空间以按开发方式分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域；以开发内容分为城市化地区、农产品[16.52 -2.77% ]主产区和重点生态功能区。不同的功能区则承担不同的社会发展目标，获得不同的激励方式和产业政策倾斜。

　　我们能够看到《规划》对中国“资源国情”硬约束的理解是非常清晰的，比如中国虽然国土辽阔但山地多平地少，适宜城镇化开发的面积现在只有28万平方公里的存备。这意味着未来开发必须是“空间集约”的。《规划》在总国情约束的前提下，强调了不同的开发力度和不同的功能配置。比如那些传统农业优势地区，必须保持农业优势，所谓“七区二十三带”。那些工业化强劲的地区，有的要优化，有潜力的地区要提高开发强度，适当放宽人口进入，形成新的城市群，有“两横三纵”城市化战略格局。因生态脆弱面积扩大，一些地区需要降低开发强度，维护生态价值，有“两屏三带”为主体的生态安全战略格局。

　　需要指出的是，《规划》似乎“太强调生产区位，而忽略了未来交往对地区的革新”。中国香港如果在1950年代，会被定义为贸易区，但是贸易过程中积累的规则感，则最终让香港变成了信用可嘉的金融中心。而美国波士顿过去也是港口，但现在却成为高科技中心。底特律若是被定义为“装备业和汽车中心”，那么在全球化的竞争中它被“去中心”了。不是定义什么就应当是什么，在全球化格局中，资本、技术和贸易的需求让其最终变成什么，而且过程会有一定的随机性。

　　相关解释曾以“屋子里面房间的功能”来做比方，房屋对应的是物品的空间摆放和处理，但是国家的主功能区规划对应的是人的流动，这是完全不同的概念。人的行为是具有发现性，也是“企业家精神”的再现，他们会通过流动来选择和确定不同区位的真正角色，他们是“无形之手”，而不是完全遵循着“有形之手”的指示。

　　城市建设规划是重要的，因为它的本质是对城市中人活动轨迹的确认，集市已经存在，城建可以扩展为批发市场。金融扎堆已经形成，城建确认和扩展为CBD，它是“感知”然后再“边际创造”。而国家的主功能区规划则不同，它更像是电影《盗梦空间》所说的“边感知、边创造”。

　　例如规划者们认为《规划》的目的是为了实现区域发展的均衡，体现的指标之一就是人均值差距趋于缩小，例如北京的人均公共品获得跟青海相近。他们举的例子是美国各州，尽管经济总量和公共品上差异巨大，但各州人均水平却近似。而中国最好和最差的之间差距高达七倍多。不过，美国消除区域差距的主要方法就是尽可能创造“人的自由和机会平等”，鼓励人自由流动、权利确认、寻找机会，来实现人活动轨迹上的最大理性化，它在地域上的呈现就是“区域发展的均衡化”。如果，我们看到某地太过落后，要求先进地区“对口援助”，或者“资源税优惠”作为一种主要解决手段，那么这是“控制论”的方案。我们可喜地看到，《规划》中突出强调了各地区公共服务方面近似均等化目标以及户籍有序改革的策略。

　　如果说《规划》是在下一盘很大的棋，那么担心的不是棋手能力，而是棋手是否知道是什么棋。以为是象棋，但实际上是围棋，或者又变成了跳棋，从而让象棋手无所适从。历史决定论和地理决定论有时都是贫困的决定论，只有相信“人的自由”的决定论，再加上“边感知-边创造”的谦卑，才是理解区域协调发展的关键所在。

徐诺

成都7年城乡一体化之路
2003年

　　3月成都市委、市政府为落实十六大精神，在深入调研的基础上，确定在所辖双流、大邑等五个区县进行加快城市化进程的试点。10月，成都市委、市政府出台《关于全面推进规范化服务型政府建设的意见》，开启了城乡一体化管理体制改革的大幕。

　　2004年

　　2月成都市委、市政府发布《关于统筹城乡经济社会发展推进城乡一体化的意见》，明确了这项工作的指导思想、目标任务、工作重点和政策要求，推进城乡一体化工作在全市展开。

　　2005年

　　7月 成都市委在新都召开现场会，对全市基层民主政治建设进行全面部署，标志着基层民主治理机制的改革开始探索。

　　2006年

　　3月 成都市委、市政府进一步发布了《关于深入推进城乡一体化建设社会主义新农村的意见》。

　　2007年

　　6月成都被批准为全国统筹城乡综合配套改革试验区。7月，成都市委、市政府发布《关于推进统筹城乡综合配套改革试验区建设的意见》。同月，成都市委首次提出要用“全域成都”的理念实施城乡统筹，标志着在全市市域范围内统筹推进城乡一体化。

　　2008年

　　1月成都市委、市政府出台《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见（试行）》，标志着农村市场化改革在成都率先突破。11月，成都市委、市政府出台《关于深化城乡统筹进一步提高村级公共服务和社会管理水平的意见（试行）》第一次将村级公共服务纳入财政预算。

　　2009年

　　5月国务院正式批复《成都市统筹城乡综合配套改革试验总体方案》，在国家层面上赋予成都先行先试的权利。12月，成都市确定建设世界现代田园城市的历史定位和长远目标。

　　2010年

　　如今的成都到处生机勃勃。“城市是现代城市、农村是现代农村，现代城市与现代农村和谐相融，历史文化与现代文明交相辉映”。一个新型城乡形态，初步呈现在我们面前